Kanal İstanbul Projesi, İstanbul’un Avrupa yakasında inşası planlanan ve Marmara Denizi ile Karadeniz’i, İstanbul Boğazı’na alternatif olarak birbirine bağlaması planlanan bir yapay suyolu projesidir. Kanal İstanbul Projesi’nin yapılış amaçları arasında, boğaz trafiğini rahatlatmak, meydana gelen kazaları önlemek ve tarihi önemi de bulunan boğaz ve çevresini güvenli hale getirmek ve ekonomik getiri sağlamak gibi gerekçeler sayılmaktadır. Elbette böylesi büyük bir proje beraberinde birçok soruyu getirmiştir. Diğer hususlar (ekonomik, siyasi ve çevresel etkiler) bir yana, biz bu projeye yönelik 1936 tarihli Montrö Boğazlar Sözleşmesi kapsamında uluslararası hukuka ilişkin soruları yanıtlamaya çalışacağız.
Kanal İstanbul’un Uluslararası Hukuk ve Montrö Rejimindeki Yeri
Kanallar, en kısa ifadeyle, seyrüsefer amacıyla kullanılan yapay suyollarıdır. Yapay olmaları itibariyle uluslararası hukukta kanallar, boğazlar gibi doğal suyollarından ayrılırlar. Farklı türde kanallara uygulanacak ortak bir geçiş rejiminden söz etmek mümkün olmadığı gibi, benzer türden kanallar da aynı seyrüsefer kaidelerine tabi olmayabilir. Dolayısıyla geçiş rejiminin tayini iç hukuk kurallarına veya kanala uygulanacak uluslararası antlaşma kurallara göre mümkün olacaktır.
Belirtmek gerekir ki devletler, ülkesel egemenliğe sahip özneler olarak, hakim oldukları ülke üzerinde, uluslararası hukuk uyarınca kendilerini bağımlı kıldıkları ve yükümlülük altına girdikleri bir antlaşma hükmü veya teamül kuralı yoksa, istedikleri tasarrufu yapmakta özgürdürler. Bu bakımdan, bir devletin, kendi ülkesinin herhangi bir bölümünde kanal inşası yapmasında herhangi bir uluslararası hukuk engeli bulunmaz. Sonuç olarak kanalın açılması ve kanal üzerinde geçişin ne şekilde olacağı bütünüyle Türkiye’nin takdirine tabidir.
Bir antlaşmanın başlangıç bölümü, o antlaşmanın “konu ve amaç” bakımından yorumlanmasında en önemli done olarak karşımıza çıkmaktadır. Montrö Sözleşmesi’nin başlangıç bölümünde “Boğazlar” deyimiyle Çanakkale Boğazı, Marmara Denizi ve İstanbul Boğazı’nın kastedildiği ifade edilmiştir. Sözleşmenin amacı ise Boğazlardan geçiş ve ulaştırmayı Türkiye’nin güvenliği ve Karadeniz’de kıyıdaş devletlerin güvenliği çerçevesinde koruyacak bir biçimde düzenlemek olarak belirtilmiştir. Buradan anlayacağımız üzere, söz konusu antlaşmanın yalnızca İstanbul Boğazı’nı kapsamamakta olduğu, yani İstanbul Boğazı’nın alternatifi konumundaki Kanal İstanbul’dan geçen bir geminin seyrinin diğer kısımlarında (Çanakkale Boğazı ve Marmara Denizi’nden geçişinde) hala Montrö rejimine tabi olacağı açıktır. Kısacası, Montrö Rejiminin ortaya koyduğu “3 Kilit” yaklaşımı (Çanakkale Boğazı, Marmara Denizi ve İstanbul Boğazı) ile kilitlerden birine alternatif olacak olan Kanal İstanbul Projesi, diğer kilitlerin mevcudiyetlerini koruması nedeniyle tek başına Montrö rejimini etkilemeyecektir. Unsurlardan yalnızca biri ile dahi muhatap olan bir gemi Montrö rejimine tabi olacaktır.
Kanal İstanbul Projesi’ne Montrö Rejiminin Uygulanabilirliği
Türkiye Cumhuriyeti Devleti, uluslararası hukuk uyarınca kendisini bağımlı kıldığı ve yükümlülük altına girdiği bir antlaşma hükmü veya teamül kuralı olmadığından, kanal üzerinde egemen yetki sahibi bir devlet olarak geçen gemilerin Montrö Sözleşmesi’nde yer alan serbestilerden yararlanarak geçişlerine izin vermek konusunda yetki sahibi olduğu gibi, kanaldan geçişi her türlü sınırlamaya tabi tutmak konusunda da yetki ve takdir sahibidir. Bu nedenle Türkiye tarafından, Kanal İstanbul’dan geçen gemiler bakımından geçiş rejimi olarak Montrö Boğazlar Sözleşmesi’nde öngörülen geçiş rejiminin uygulanması hususunda herhangi bir engel bulunmamaktadır.
Askeri Gemilerin Kanal İstanbul’dan Geçişi
Montrö Sözleşmesi’nde savaş gemilerinin boğazlardan barış zamanlarında geçişi, sınıflarına ve tonaj hesabına göre değişmektedir. Barış zamanına ilişkin düzenlemeler hem savaş gemilerinin boğazdan geçişine hem de Karadeniz’deki durumlarına ilişkin olarak ortaya konulmuştur. Boğazlardan geçiş Türkiye’nin güvenliğini korumak amacıyla birtakım sınırlamalara tabi tutulurken, Karadeniz’de, Türkiye ile birlikte, diğer kıyıdaş devletlerin de güvenliklerinin sağlanması adına, yabancı devletlerin bu denizde bulundurabilecekleri deniz kuvveti sınırlandırılmıştır.
Daha önce ifade ettiğimiz üzere, egemenlik sahası üzerinde Türkiye’nin bir kanal projesi gerçekleştirmesi hususunda herhangi bir engel bulunmadığı gibi, bu kanaldan geçişe ilişkin rejimi ne şekilde düzenleyeceği de yine Türkiye’nin takdir yetkisi dahilindedir. Bu şartlar dahilinde bir savaş gemisinin Kanal İstanbul’dan geçmeyi kabul ettiği bir durumda, Montrö Sözleşmesi’nin temel amaçları olan Türkiye’nin ve Karadeniz’e kıyıdaş devletlerinin güvenliği bakımından Sözleşme’de yer alan savaş gemileri bakımından birtakım sınırlandırmalara riayet edilmesi zorunludur. Halihazırda seyrüseferinin devamında Montrö hükümleri uygulanacağı için kanalın herhangi bir etkisi olmayacaktır.
Kanal İstanbul’dan Geçişlerin Zorunlu Tutulması ve Montrö’nün Feshi İhtimali
Montrö Boğazlar Sözleşmesi ile taraf devletler arasında Boğazlar bölgesindeki geçiş rejimi söz konusu sözleşme ile tayin edilmiştir. Dolayısıyla geçen gemiler bakımından öngörülen sınırlar içerisindeki serbest geçiş rejimi sözleşmesel hak niteliğindedir. Bu sebeple, Kanal projesinin tamamlanması durumunda, İstanbul Boğazı’nın gemilerin geçişine kapatılması gemilerin Montrö Sözleşmesi ile sahibi oldukları bu haklardan feragat etmeye ve kanaldan geçişe zorlanmaları uluslararası hukuk açısından mümkün olmayacaktır. Türkiye’nin kendisini pek yakın savaş tehlikesi tehdidine maruz saydığı dönemler ve savaş zamanları bakımından, Türkiye’nin geçişle ilgili uygulamaya koyabileceği birtakım sınırlamalar halihazırda Montrö Sözleşmesi’nde sayılmıştır ve bunlar Kanal Projesi’nin yapılıp yapılmamasından bağımsızdır. Boğazdan geçişte serbestliğin söz konusu olduğu durumlarda ise, geminin -ilgili gemi bakımından Sözleşme’de öngörülen bir sınırlandırma yoksa- askeri gemi olup olmamasına, türüne veya bayrağına göre Boğazdan geçişinin engellenmesi, uluslararası hukuk bakımından söz konusu değildir. Ancak bu durum sözleşme hükümlerinin değiştirilmesiyle mümkün olabilecektir. Sözleşme’nin 29. maddesinde, sözleşmenin bir veya birkaç hükmünün değiştirilmesine ilişkin usule yer verilmiştir. Buna göre, maddede belirlenen usule göre öne sürülen bir değişiklik talebi, diplomatik yollarla bir sonuca ulaşmazsa, tarafların temsil edildiği bir konferansta kararlaştırılacaktır. Konferans oybirliği ile karar alacaktır. Ancak 14 ve 18. maddelere ilişkin değişiklikler için dörtte üç çoğunluk yeterli olacaktır. Bu çoğunluğun, Türkiye’nin de içinde bulunması kaydıyla Karadeniz kıyıdaşı devletlerin dörtte üçünü kapsaması gerekmektedir. Dolayısıyla, Türkiye’ye bir anlamda veto yetkisinin verildiği söylenebilir. Sonuç olarak, gemilerin beklemeden doğan zararlar gibi ekonomik endişelerle kanaldan geçişi istemeleri durumu ortaya çıkabilecektir. Bu durumda yapılması gereken ise gemileri kanaldan geçmeye teşvik etmek olacaktır.
Montrö Sözleşmesi’nin feshine ilişkin 28. madde düzenlemesine göre, Sözleşme 20 yıl yürürlükte kalacaktır. Bu 20 yıllık sürenin dolmasından iki yıl önce taraflardan birinin ön bildirimde bulunması halinde Sözleşme iki yıl sonra tüm tarafları için sona erecektir. Bu fesih hakkı, günümüze kadar taraflardan herhangi biri tarafından kullanılmamıştır ve dolayısıyla sözleşme hala yürürlüktedir. Sözleşme yürürlükten kalktıktan sonra taraflar, Boğazlar rejimini yeniden düzenlemek adına bir konferansın tertip edilmesini ve katılımlarını taahhüt etmişlerdir.
Montrö’nün Feshedilmesi Durumunda Uluslararası Hukuka Göre Ortaya Çıkabilecek Geçiş Rejimi
Montrö Sözleşmesi'nin feshedilmesi durumunda, aynı sözleşmenin 28. maddesine göre, boğazlardan geçiş serbestliği ilkesi süresizdir. Bu şekilde taraflar hem uluslararası teamül hukukunun hem de Lozan Barış Antlaşması'nın öngördüğü serbest geçiş kuralını korumak istediklerini önceden beyan etmişlerdir. Ancak bu durumda, geçiş serbestliği ilkesinin nasıl uygulanacağı, sınırlarının ne olacağı, hangi rejime bağlı olarak değerlendirileceği soruları ortaya çıkmaktadır. Montrö Sözleşmesi serbest geçiş ilkesini tanımasına rağmen, gemilerin geçişleri açısından bunların türlerine göre çeşitli kısıtlamalar getirmiştir. Sivil hava gemilerine Akdeniz-Karadeniz arasında olmak üzere geçiş hakkı tanımıştır. Dolayısıyla, Montrö düzeni, 1982 B.M.D.H Sözleşmesi'nde düzenlenen transit geçiş rejimine kıyasla daha kısıtlayıcıdır. Montrö Sözleşmesi'nin sona ermesi ve transit geçiş rejiminin bir teamül kuralı haline gelmesi durumunda, sözleşmeye taraf devletlerin transit geçiş rejimine göre geçiş talebinde bulunmaları mümkündür.
Türk boğazları, coğrafi olarak açık denizin bir bölümü ile açık denizin diğer bir kısmı arasında uluslararası ulaşımda kullanılan ve bu nedenle de transit geçiş rejiminin geçerli olacağı bir konumda bulunmalarına rağmen, transit geçiş rejimine tabi olmayacaklardır. Ancak Montrö rejiminin sona ermesi durumunda bile, transit geçiş rejiminin değil, zararsız geçiş rejiminin uygulanması gerekecektir. Bu durumda İstanbul ve Çanakkale Boğazlarından geçişin ayrı ayrı değerlendirilmesi ve Marmara Denizi'nin özel konumunun ortaya konması zorunluluğu doğacaktır. Her bir boğazdan yapılacak geçiş, bir devletin karasuları ile bir açık deniz ya da münhasır ekonomik bölge arasındaki geçiş olarak değerlendirilip, 1982 Sözleşmesi'nin 45. maddesinde yer aldığı gibi ertelenemez, zararsız geçiş rejimine tabi olacaktır. Transit geçiş rejiminin her türlü gemi ve uçağa vermiş olduğu geçiş hakkı, boğazlarda uygulanmayacaktır. Zararsız geçiş rejiminin uygulanması, Montrö Sözleşmesi'nin amacına daha uygun görünmektedir. Sözleşmenin amaç bölümünde Türk boğazlarından geçişin “Türkiye’nin ve Karadeniz'e kıyıdaş devletlerin güvenliği çerçevesinde” düzenleneceği açık olarak belirtilmektedir. Kıyı devletinin egemenlik yetkilerini önemli ölçüde sınırlandıran ve devletin güvenliğe ilişkin kaygıları yeterince göz önüne almayan transit geçiş rejimi yerine, geçişin kıyı devletinin egemenliğine ve güvenliğine zarar vermesi durumunda geçişi erteleme ve yargılama yetkisi tanıyan zararsız geçiş hakkının uygulanması ise Montrö rejimine göre daha uygun olacaktır.
Sonuç
Montrö Boğazlar Sözleşmesi, sadece İstanbul Boğazı’na değil, Boğazlar Bölgesi’ne bir bütün olarak uygulanacak kuralları ihtiva etmektedir. Bu bakımdan, İstanbul Boğazı’na alternatif olarak açılacak Kanal İstanbul Projesi, Çanakkale Boğazı ve Marmara Denizi’nden geçişi etkilemeyecektir. Bunun sonucunda diyebiliriz ki, uluslararası hukuk bakımından Kanal İstanbul Projesi’nin yapılmasının Montrö Boğazlar Sözleşmesi ile getirilmiş olan rejimin devamlılığına halel getirmeyeceği, yani Montrö rejimini etkilemeyeceği, apaçık ortadadır. Kaldı ki boğazlardan geçişe ilişkin Montrö’de uzlaşılan düzen, Türkiye de dahil olmak üzere, Karadeniz’e kıyıdaş devletlerin güvenliği açısından büyük öneme sahiptir. Doğal olarak bu devletlerin de Montrö Sözleşmesi’yle kurulan dengenin sürdürülmesinden yana tavır almaları olasıdır.
Montrö Boğazlar Sözleşmesi, transit geçiş rejimine göre, kıyı devleti bakımından çok daha avantajlı hükümler içermektedir. Kanal projesi ile birlikte gündeme gelen Montrö Sözleşmesi’nin değiştirilmesi veya feshedilmesi gibi hususlar karşısında Türkiye’nin hazırlıklı ve dikkatli olması gerekmektedir. Bu bakımdan, kanal projesiyle birlikte Montrö Sözleşmesi kazanımlarının korunması, Karadeniz’e kıyıdaş diğer devletlerle de iş birliği içerisinde Sözleşme ile kurulan uluslararası barışın devam ettirilmesi önem arz etmektedir. Kanal İstanbul Projesi’nin ve projeyle birlikte getirilmek istenen yenilik ve değişikliklerin uluslararası alanda kabul görmesi ve kanal projesinin hedeflerine ulaşılabilmesi için, Montrö Konferansı’nın toplanmasında olduğu gibi, dikkatli bir diplomatik dilin kullanılması elzemdir. Her koşulda bu hususta yapılacak girişimler, Montrö Boğazlar Sözleşmesi’ni -veya en azından bu Sözleşme’de Türkiye lehine tanınan hakları- ayakta tutacak bir biçimde gerçekleştirilmelidir.