Parlamentoların kendi çalışma esaslarını belirleyen iç tüzükleri, bir dizi teknik hukuk kuralından ibaret görmek, bu düzenlemenin siyasal düzlemde oynadığı rolü gözden kaçırmak anlamına gelir. İç tüzükler, çok partili siyasal hayatta rejimin demokratikliğine etki edecek derecede hayati bir fonksiyon yerine getirirler ki bu nedenle sessiz anayasa olarak nitelendirilmişlerdir. İç tüzükler, bu bağlamda anayasaların parlamenter pratikte somutlaşan ifadesi olarak görülmelidir.
Anayasa, yasama organının işleyişine ilişkin genel esasları ortaya koyarken, meclisteki oylamaların, komisyon ve genel kurul toplantılarının nasıl gerçekleştirileceği, kanun yapım sürecinin ve hükümeti denetim araçlarının nasıl işletileceği hususları, hep iç tüzüklerin düzenlemesine bırakılmıştır. Bu sebeple parlamentoların iki temel işlevi olan yasa yapma ve hükümeti denetleme konuları, büyük ölçüde iç tüzüklerle şekillendirilecektir. Dolayısıyla rejimin çoğunlukçu demokrasi ile çoğulcu demokrasi arasında hangi tarafta konumlanacağını bir ölçüde iç tüzüklerin belirleyeceğini söylemek, hiç de abartılı bir tespit olmayacaktır.
Türk Parlamentolarının İç Tüzük Serüveni
Türkiye’de de Osmanlı Meclis-i Mebusanından bu yana parlamentolar yasama organının yöntemsel bağımsızlığı ilkesi çerçevesinde kendi iç tüzüklerini hazırlamıştır (Ergun Özbudun, Türk Anayasa Hukuku, Yetkin Yayınları, Ankara: 2017, s. 239). Bu çerçevede 1877, 1927 ve 1973’te TBMM İç Tüzükleri kabul edilmiştir. 1982 Anayasasının Geçici 6. Maddesi yeni bir iç tüzük yapılıncaya kadar Türkiye Büyük Millet Meclisinin toplantı ve çalışmaları için 12 Eylül 1980 tarihinden önce yürürlükte olan Millet Meclisi İçtüzüğünün uygulanacağını öngörmüştü. Ne var ki iktidarın sivil idareye geçişinden bu yana geçen 40 yıllık süre zarfında parlamento, yeni baştan bir iç tüzük yapamamıştır. TBMM halen çift kamaralı yasama organı döneminden kalan ve esasen parlamenter hükümet sistemine göre kurgulanmış 1973 tarihli İç Tüzük hükümlerine göre çalışmalarını sürdürmektedir.
Bugüne kadar 16 kez değiştirilen 162 maddeli İç Tüzükte 1996’da 1982 Anayasasına uyum maksadıyla kapsamlı bir tadilata gidilmiş ve toplam 115 maddede değişiklik yapılmıştır (Habip Kocaman, Semra Gökçimen, Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü: Değişiklikler, Gerekçeler, Tutanaklar, TBMM Basımevi, Ankara: 2012). İkinci görece geniş çaplı değişiklik ise 2018’de yapılmış ve 96 madde değiştirilmiştir. 2018 değişikliği 2017 anayasa değişikliklerinin zorunlu kıldığı düzenlemelerle yetinmiş, Meclis’in cumhurbaşkanlığı sisteminde yasama ve denetim fonksiyonları yönünden yeniden konumlandırılmasına esaslı bir katkı sunmamıştır. Bunların dışında daha dar kapsamlı olmakla birlikte 2017’de gerçekleştirilen ve İç Tüzüğün 16 maddesinde değişiklik getiren iç tüzük değişikliği ile meclisin etkin ve hızlı çalışması doğrultusunda bazı adımlar atılmıştır.
Dolayısıyla Türkiye’nin kanun yapma tekelini parlamentoya bırakan, yürütme organının da meclis içinden değil doğrudan seçim sandığından çıkmasını amaçlayan cumhurbaşkanlığı sistemindeki kuvvetlerin sert ayrılığı prensibine katkı sunacak, TBMM’nin yasama kapasitesini güçlendirecek yeni bir iç tüzüğe ya da diğer bir ifadeyle bir iç tüzük reformuna duyduğu ihtiyacın devam ettiğini söyleyebiliriz.
2009 İç Tüzük Taslağı
Bu anlamda 2008’de Meclis’te grubu bulunan tüm partilerin eşit sayıda üyeyle temsil edildiği “İçtüzük Mutabakat Komisyonu” tarafından hazırlanarak 18 Şubat 2009’da kamuoyuyla paylaşılan ancak hayata geçirilemeyen “İç Tüzük Taslağı”, bir referans noktası teşkil edebilir. Haklı olarak bu taslak metnin, bugüne kadar ki iç tüzüklerden ve iç tüzük değişikliklerinden olumlu manada ayrıştığı, etkin ve verimli yasama ideali bakımından emsal niteliğinde olduğu ifade ediliyor (Özcan Altay, “Cumhurbaşkanlığı Sistemine Geçerken Yeni TBMM İçtüzüğü”, SETA Analiz, Sayı: 213, 2017, s. 11; Ozan Ergül ve Fahri Bakırcı, “TBMM’de İç Tüzük Değişiklikleri ve 2008 İçtüzük Uzlaşma Komisyonu Deneyimi üzerine” TBMM Yüzüncü Yıl Armağanı, Tekin Yayınevi, İstanbul: 2022, s.678).
2009 İç Tüzük Taslağı; Meclis Başkanlığı, Danışma Kurulu, İhtisas Komisyonları ve Genel Kurul nezdinde TBMM’nin kurumsal kapasitesini güçlendirmesi, yasama ve denetim faaliyetlerini verimli şekilde yerine getirmesi için etkili çözümler getirmekteydi. Bu bağlamda ihtisas komisyonlarının yılda en az bir kez ilgili oldukları bakanlık ya da kamu kurumlarından bütçe uygulamaları ve faaliyetleriyle ilgili bilgi vermelerini istemesi ve bunun üzerine Genel Kurul’a rapor sunmaları; yine yılda en az bir kez ilgili bakan veya onun tayin edeceği üst düzey bürokratların katılacağı soru-cevap oturumlarının düzenlenmesi önerisi, yürütmenin denetimi kurumuna ilişkin olarak yeni iç tüzük bağlamında değerlendirilmelidir (Altay, 2017, s. 13). İhtisas komisyonlarına kanun teklif etme yetkisi verilmesi de tartışılması gereken çarpıcı bir yeniliktir.
Yeni İç Tüzüğün Temel Parametreleri Neler Olmalı?
2009 Taslağı da göz önüne alınarak yeni TBMM İç Tüzüğünün verimlilik, çoğulculuk, katılım, etkin denetim ve yasama parametreleri üzerine bina edilmesi önerilebilir. Yasa yapım süreci verimlilik ve çoğulculuk dengesini gözetmeli ve nitelikli yasal düzenlemelerin oluşturulmasına imkan verecek şekilde tasarlanmalıdır. Bu çerçevede torba kanun uygulamasının önüne geçilerek hukuki öngörülebilirlik ilkesi doğrultusunda, kanunların teknik yönden nitelikli, üzerinde yeterince düşünülmüş metinlerden oluşmaları sağlanmalıdır.
Esasen hükümet sistemi değişikliği ile 2017 sonrasında bu hedefe ulaşılması konusunda Meclis daha fazla esnekliğe sahiptir. Zira bazı alanlarda yürütme erki, cumhurbaşkanlığı kararnameleri ile düzenleme yapabilmektedir. Bu sayede hükümetin parlamento üzerindeki yasa talebi bir nebze azalmış, kanunların müzakeresi ve olgunlaştırılmasına daha fazla eğilme fırsatı elde edilmiştir.
Bu bağlamda torba kanun uygulamasına son verecek bir formül geliştirilebilir. Nitekim 2009 Taslağında kamuoyunda torba kanun olarak ifade edilen bir kanun ile konu yönünden aralarında bir bağlantı bulunmamasına rağmen birden fazla kanununa ilişkin değişiklik getirilemeyeceği kuralı öngörülmüştü:
“Konu itibariyle aralarında bağlantı bulunması nedeniyle birden fazla kanununda değişiklik yapılmasını gerektiren haller dışında bir tasarı veya teklifle birden fazla kanunun hükümlerinde değişiklik yapılamaz. Bir çerçeve madde ile birden fazla maddede değişiklik yapılamaz. Bu koşullara uymayan tasarı ve teklifler Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanı tarafından iade edilir.” (m.56), (Ozan Ergül ve Fahri Bakırcı, 2022, s. 696).
Başkanlık sistemlerinin doğası gereği doğrudan siyasal sonuç doğurmayacak olsa da denetim araçlarını etkili şekilde kullanması sağlanabilir. Yasama organındaki aleni denetim faaliyetleri ile kamuoyu oluşumuna, yürütmenin şeffaflığı ve hesap verebilirliğine katkı sağlanır. Böylece siyasal hayatın hürriyetçi demokrasi yönünde gelişimi sağlanmış olur.
Öte yandan yeni iç tüzük yapımı, Türk demokrasisinin Cumhuriyetin ikinci yüzyılına giderken gerçekleştireceği yeni anayasa, siyasi partiler kanunu ve seçim kanunundan oluşan daha büyük bir reform dizisinin parçası olarak ele alınmalıdır. Yeni İç Tüzüğün de daha etkin ve demokratik bir yasama organı misyonuyla parçası olacağı bu reform paketi; Türkiye’de başarılı bir kamu idaresine hayat verecek, hukuk devletini ve nihayet sosyal barışı tahkim edecektir.
