Kamuoyunda uzun bir süre boyunca “altılı masa” olarak anılan ve seçim takviminin başlamasıyla Millet İttifakı olarak yoluna devam eden altı muhalefet partisinden oluşan ittifak, üzerinde uzlaştıkları “Güçlendirilmiş Parlamenter Sistem Anayasa Değişikliği Önerisi” isimli çalışmayı, 28 Kasım 2023’te kamuoyuna açıkladı. Bir anayasa değişiklik taslağı olarak kamuoyuna açıklanan metinde, toplamda 84 madde ve 9 başlıkta tek tek hangi Anayasa maddesinde nasıl bir değişiklik yapılacağı, madde gerekçeleri ve genel gerekçeye yer verildiği görülüyor. Her ne kadar başlıkta “güçlendirilmiş parlamenter sistem” ifadesi kullanılmış ise de bu önerinin de sadece hükümet sisteminden oluşmadığı temel haklar, yargı ve idare gibi birçok alanda çok sayıda hükme yer verildiği dikkat çekiyor. Ancak bu yazıda sadece hükümet sistemi teklifi ele alınacaktır.
Başlığından da anlaşılacağı üzere Anayasa önerisinin asıl odaklandığı nokta, hükümet sistemine ilişkin değişimdir. Özet olarak belirtmek gerekirse, öneride yasama organının esas olarak 2017 öncesi anayasal rejime göre düzenlendiği, yürütme karşısında iki noktada TBMM’nin yetkilerinin artırıldığı, “güçlendirilmiş” ifadesini destekleyebilecek öne çıkan bir yeniliğin “kurucu güvensizlik oyu” olduğu ve son olarak yasama çalışmalarında muhalefete bazı noktalarda daha fazla etkinlik sağlandığı görülüyor. Yürütme başlığında da 2017 öncesindeki parlamenter sisteme dönülmenin amaçlandığı, cumhurbaşkanı ve bakanlar kurulu şeklinde iki başlı bir yürütme öngörüldüğü, cumhurbaşkanının bazı yetkilerinin kaldırıldığı ya da sınırlandığı ve bunlara karşılık halk tarafından seçilme usulünün korunduğu dikkat çekiyor.
Anayasa önerisinin bu hükümleri, kısa sürede hükümet sisteminin niteliği konusundaki tartışmaları alevlendirmiştir. Halk tarafından seçilen bir cumhurbaşkanının olduğu yerde parlamenter sistemden bahsedilemeyeceği, aslında yarı başkanlık sisteminin önerildiği ve bu sistemin parlamenter sistem gibi işlemeyerek krizlere sebep olacağı ileri sürülmüştür. Ayrıca sistemin nasıl nitelendirileceğinden daha önemli bir husus, Türk siyasal hayatındaki tecrübelerin, bu sistemin krizlere açık olduğunu göstermesidir.
Millet İttifakı’nın Önerisinde Yasama ve Yürütme Organı
Millet İttifakı’nın önerisinden, parlamenter sisteme dönülmek istendiği ancak eskiye dönüldüğü ve geriye gidildiği izlenimi vermemek, parlamenter sistemin özellikle 1990’lardaki krizli dönemlerinin yükünü üstlenmemek amacıyla “güçlendirilmiş parlamenter sistem” isminin tercih edildiği anlaşılıyor. Bu konu daha önce çok tartışıldığı için kısaca belirtmek gerekir ki, literatürde “güçlendirilmiş parlamenter sistem” şeklinde bir model bulunmamaktadır. Parlamenter sisteminin istikrarsızlık ve zayıf hükümetler gibi sorunlarına çözüm amacıyla hükümetlere istikrar ve güç kazandıran çeşitli anayasal araçlara yer veren modeline “rasyonelleştirilmiş parlamenter sistem” adı verilmektedir. Ancak rasyonelleştirilmiş parlamenter sistemde, Millet İttifakı’nın iddialarının aksine meclisin değil hükümetlerin güçlendirilmesi amaçlanmaktadır.
Anayasa önerisi ayrıntılı bir şekilde ele alındığında, TBMM’nin parlamenter sistemin genel şemasına göre düzenlendiği görülmektedir. Ancak ileri sürüldüğü gibi Meclisin yürütme karşısında anlamlı bir şekilde güçlendirildiğini söylemek güçtür. Zaten istikrarlı ve güçlü hükümetler kurulabilmesi için gereken, yürütmenin güçlendirilmesidir. Öneride, Meclisin artan yetkilerinde, üst yargı kurulları ve yüksek mahkemelere üye atanması başta gelmektedir. Bir diğeri ise Bakanlar Kurulu’nun çıkaracağı kararnameler üzerindeki yetkileridir.
TBMM’nin yetkileri yanında değinilebilecek bir diğer husus ise muhalefetin yasama faaliyetlerinde etkinliğini artıracak iki hükümdür. Bunlar muhalefete bir yasama yılında yirmi gün Meclis gündemini belirleme imkanı tanıyan 98. madde ile bütün siyasi parti gruplarına Anayasa Mahkemesine iptal davası açma yetkisi veren 148. maddedir.
Son olarak Almanya Anayasası’ndaki “kurucu güvensizlik oyu” TBMM’nin denetim araçları arasında bir yenilik olarak önerilmiştir. Buna göre Bakanlar Kurulu aleyhine verilen güvensizlik önergelerine yeni Başbakan adayının isminin eklenmesi zorunlu kılınmış, önergenin üye tam sayısının salt çoğunluğu ile kabul edilmesi halinde yeni Başbakanın seçilmiş olacağı, hükme bağlanmıştır.
Millet İttifakı’nın önerisinde yürütme organı, 2017 öncesinde olduğu gibi cumhurbaşkanı ve bakanlar kurulu şeklinde iki başlı yapıda öngörülmektedir. Buna göre cumhurbaşkanının halk tarafından seçilme usulü devam edecek ve 1982 Anayasası’nın ilk şeklindeki TBMM’nin seçmesi yöntemine dönülmeyecektir. Cumhurbaşkanının yargı ve yüksek öğretim alanındaki atama yetkileri ise ya kaldırılmış ya da azaltılmıştır.
Bunlara karşılık cumhurbaşkanının sahip olduğu bazı yetkiler, hâlâ parlamenter sistemin sınırlarını aşmakta ve 1982 Anayasası’nın güçlü cumhurbaşkanı geleneğini devam ettirmektedir. Bunlardan birincisi seçimleri yenileme veya başka bir ifade ile Meclisi fesih yetkisidir. Öneriye göre cumhurbaşkanı, başbakanın talebi veya karşı imzaya gerek olmaksızın tek başına belli koşulların gerçekleşmesi halinde, Meclis seçimlerini yenileme (fesih) yetkisine sahiptir. Yetkiler konusundaki ikinci sorun alanı ise cumhurbaşkanına kararnameleri yayınlama yetkisi tanınmasına karşılık yayınlamayı reddetmesi halinde ne yapılacağının öngörülmemesidir. Benzer şekilde bakanların atanması konusunda da kilitlenmeyi çözecek bir düzenleme yoktur. Son olarak parlamenter sistemde örneği bulunmayan ve 12 Eylül rejiminin ürünü olan Devlet Denetleme Kurulu’nun (DDK) öneride hala korunuyor olması sorunludur. Parlamenter sistemlerde görülmeyen bu yetkiler, sistemin yarı başkanlığa dönüşmesine sebep olabilecektir.
Krizlere Gebe Bir Yarı Başkanlık Sistemi
Öncelikle belirtmek gerekir ki, cumhurbaşkanının halk tarafından seçildiği ve iki başlı yürütmenin olduğu hükümet sistemlerinin nitelendirilmesi konusunda literatürde farklı görüşler bulunmaktadır. Bu konuda çalışan bütün yazarlar cumhurbaşkanının halk tarafından seçilmesini yarı başkanlık sisteminin zorunlu bir unsuru olarak görmektedir. Ancak Fransız hukukçu Duverger’den itibaren birçok yazar, aynı zamanda, cumhurbaşkanının sahip olduğu yetkilere de atıf yapmakta ve halk tarafından seçilen cumhurbaşkanının “oldukça önemli yetkilere” sahip olması gerektiğini ileri sürmektedir.
Buna karşılık cumhurbaşkanının yetkilerinin neler olması gerektiğini belirlemenin güç olması ve bu konuda çok sayıda farklı görüşün bulunması nedeniyle, yetkilere gönderme yapılmaksızın cumhurbaşkanının halk tarafından seçildiği bütün sistemlerin yarı başkanlık olarak nitelendirilmesi yolundaki yaklaşımın son yıllarda daha geniş kabul gördüğü görülmektedir. Bu görüşe göre, belli bir süreliğine halk tarafından seçilen cumhurbaşkanı ve meclise karşı sorumlu bir bakanlar kurulu şeklinde iki kanatlı yürütme yapılanmasının olduğu sistemler yarı başkanlıktır. Buna göre, Millet İttifakı’nın hükümet sistemi önerisinin bir parlamenter sistemden ziyade yarı başkanlık sistemi olarak nitelendirilmesi mümkündür. Ancak bu teorik tartışmalar ve isimlendirme sorunundan öte, asıl mesele bu sistemin iki başlılığa, çifte meşruiyete ve krizlere açık bir sistem olmasıdır. Türk siyasi hayatı bu risklere işaret eden çok sayıda örnekle doludur.
Altılı masanın önerisinin yarı başkanlık sistemi olarak nitelendirilmesi için cumhurbaşkanının halk tarafından seçilmesi ve bazı yetkileri yeterince gerekçe sunuyor. Halk tarafından seçilen bir cumhurbaşkanının elde ettiği moral güç ve demokratik meşruiyet sayesinde sistemi yarı başkanlık sistemine dönüştüreceği söylenebilir. Gerçekten de geçmişte doğrudan halk tarafından seçilmenin siyasal gücüne sahip olmayan cumhurbaşkanlarının siyasette oynadıkları aktif rol ve hükümetlerle yaşadıkları çatışmalar hala hafızalardadır.
1961 ve 1982 Anayasaları döneminde TBMM tarafından seçilmelerine rağmen cumhurbaşkanlarının parlamenter sistemin devlet başkanlarının çok ötesinde işlevler üstlendikleri görülmüştür. Cumhurbaşkanları ülkenin iç ve dış politikasının belirlenmesinde etkili olmuş, hükümetlerin kurulması, bakanların ve üst düzey kamu görevlilerinin atanmasına müdahale etmişlerdir. Cumhurbaşkanı olduktan sonra eski partilerinin genel başkanları ve başbakanlarının belirlemesine etki etmişler, çoğunlukla onlarla da krizler yaşamışlardır.
Turgut Özal, cumhurbaşkanlığı sırasında görev alan üç başbakanla da sorun yaşamıştır. Üstelik bunlardan ikisi kendi partisinden olan ve seçilmelerine destek verdiği isimlerdir. Demirel’in başbakanlığı sırasındaki kararname krizleri, by-pass yasaları olarak anılan düzenlemeleri gündeme getirmiştir. Demirel, Cumhurbaşkanı olduktan sonra roller değişmiş ve kendi desteği ile eski partisinin genel başkanı ve başbakan olan Tansu Çiller ile benzer sorunlar yaşamıştır. Demirel’den sonra dönemin iktidar ve muhalefet partilerinin desteği ile Cumhurbaşkanı seçilen Ahmet Necdet Sezer, Başbakan Bülent Ecevit ile Türk siyasetinin en çok ses getiren krizlerinden birisi olan 2001 krizine sebep olmuştur.
Görüldüğü üzere parlamenter sistemin anayasal dizaynı içerisinde ve cumhurbaşkanlarının TBMM tarafından seçildiği dönemlerde dahi cumhurbaşkanları aktif politikaya ve siyasi partilerin iç işlerine müdahale etmişler ve yürütmenin diğer kanadı olan başbakan ve bakanlar kurulu ile çatışmışlardır. Dikkat edilirse bu çatışmalar, çoğunlukla siyasi görüş farklılıklarından da kaynaklanmamıştır. Hatta siyaset kökenli olmayan ve Anayasa Mahkemesi başkanı iken seçilen Ahmet Necdet Sezer hem Ecevit hem de Erdoğan hükümetleri ile krizler yaşamıştır.
Böyle bir siyasal tecrübe göz önünde bulundurulduğunda halk tarafından seçilmiş olmanın moral gücüne ve meşruiyetine sahip olacak cumhurbaşkanının hükümetlerle yetki çatışmasına girmeyeceğini beklemek mümkün değildir. Millet İttifakı’nın önerisinde olduğu gibi seçmenin yüzde ellisinin üzerinde bir oya sahip olan cumhurbaşkanının, belki daha az oy alarak başbakan olan birisi ile toplumsal destek konusunda yarışa girmesi yüksek ihtimaldir. Özellikle güçlü Meclis çoğunluklarına sahip olmayan hükümetler karşısında, cumhurbaşkanının parlamenter sistemin devlet başkanı olarak kalacağını söylemek zordur.
Bu Sistemde Tarafsız Cumhurbaşkanı Mümkün mü?
Millet İttifakı’nın önerisinde cumhurbaşkanının tarafsızlığı amacıyla öngörülen tüm hükümlere rağmen bu sistemden siyaset üstü ve tarafsız bir cumhurbaşkanının çıkması çok güçtür. Cumhurbaşkanının halk tarafından seçildiği bu sistemde cumhurbaşkanı adayı olabilmek, ülke çapında kampanya yürütebilmek ve nihayet seçmenin yarısından fazlasının oyunu almak için siyasi partilerin desteği zorunludur.
Bir kimseyi cumhurbaşkanlığına yirmi milletvekili, siyasi parti grupları, yüzde beş oy alan partiler veya yüz bin seçmen aday gösterebilir. Buna göre siyasi parti desteği olmaksızın aday olmak çok zordur. Partilerden bağımsız olarak aday olsa dahi bir kişinin seçilmesi için bütün ülke çapında kampanya yürütmesi gereklidir. Parti desteği olmaksızın bir kişinin ülke çapında bir örgütlenmeyi ve kampanya finansmanını sağlaması beklenemez. Bunları sağlasa dahi günümüzün partiler demokrasisi içerisinde, bağımsız bir adayın ülke çapında yapılacak bir seçimde geçerli oyların yarıdan fazlasını alması gerçekçi görünmemektedir. Partilerin desteği ile seçilecek bir adayın ise seçildikten sonra tarafsız kalacağını beklemek fazla naiflik olacaktır.
Cumhurbaşkanının yetkisiz olmasına rağmen halk tarafından seçilmesinin meydana getireceği çelişkiler ise ayrı bir konudur. Sembolik ve törensel yetkilere sahip cumhurbaşkanlığına aday olacak kişi halktan nasıl oy isteyecektir? Ne gibi vaatlerde bulunacaktır? Cumhurbaşkanı tarafsız, siyaset üstü ve sınırlı yetkilere sahip olacak ise seçim döneminde nasıl bir kampanya yürütecektir? İç ve dış siyaset ile temel kamu hizmetleri konusunda yetkileri olmayan bir cumhurbaşkanlığı için hangi vaatlerde bulunacaktır?
Sonuç olarak cumhurbaşkanının halk tarafından seçildiği Millet İttifakı anayasa önerisinin bir parlamenter sistem olarak nitelendirilmesi güç olduğu gibi, bu sistemin istikrarlı ve etkili olarak işleyeceğini söylemek mümkün değildir. Türk siyasi hayatındaki tecrübeler bu sistemin çifte meşruiyete ve krizlere sebep olacağını göstermektedir. Ayrıca böyle bir sistemde iddia edilenin aksine siyaset üstü ve tarafsız bir cumhurbaşkanının olması mümkün değildir.