Türkiye’nin son yirmi yılını konuşmak, doğal olarak AK Parti’yi ve hükümetlerini konuşmak demektir. Konuşulan konuların da çok olması doğaldır. Bunlar içerisinde genelde sosyal politika özelde ise sosyal yardım belki de en fazla dikkat çekenlerden biridir; çünkü sosyal politikanın sosyal yardım alanı, “popüler” olması yanında, geçmiş dönemlerde “popülizm” sarmalı içinde mütalaa edilmiştir.
Hal böyle olunca, meselenin son yirmi yılını masaya yatırmak elzemdir. Temel soru şudur: Son yirmi yılda da geçmişteki gibi sosyal politikanın sosyal yardım alanı popülizmin esiri olarak mı devam etmiştir, yoksa esaretten kurtulup kendine has makul bir zemine erişmiş midir?
Bu temel soru, bu yazıda, zihniyet, mevzuat, kurumsal yapılanma ve uygulamalar olmak üzere birbirini tamamlayan dört unsur ile irdelenecektir.
1. Meseleyi Kavrayıp Anlamlandırmak: Sosyal Politika İçinde Sosyal Yardım Nereye Denk Geliyor?
Sosyal politika, Batı dünyasında Sanayi Devrimi sonrasında ortaya çıkan bir kavramdır; Sanayi Devrimi ile beliren kitlesel işsizlik, (iş bulabilenlere) ölmeyecek kadar ücretler, (ayakta kalabilmek için) ailece işçileşme ve kötü çalışma koşullarına karşı çözüm üretme adına geliştirilen reformist çabaların toplamıdır. Bu yönüyle sosyal politika, çalışma hayatındaki olumsuz gelişmelerin ürünüdür.
Sosyal politikanın bu tarz bir çerçevesi/tanımı, dar anlamda sosyal politika olarak ifade edilmektedir. Dar anlamda sosyal politika, çalışma hayatındaki çatışma ihtimali olan meselelerin (işçi-işveren ilişkilerinin) -devlet müdahaleleri ile- dengeye getirme adına düzenlenmesidir.
Sosyal politikanın bir de geniş anlamı bulunmaktadır. Burada çalışma hayatı dışındaki tüm sosyal meseleler gündemdedir; toplumdaki tüm dezavantajlı konumdakilere yönelik adımlar söz konusudur. İşte sosyal yardımlar da sosyal politikanın geniş anlamı içinde yer almaktadır.
Sosyal politikanın birçok uygulama aracı bulunmaktadır. Bunlardan biri sosyal güvenliktir. Sosyal güvenliğin çalışma hayatına dönük yüzü sosyal sigorta olarak kendini göstermektedir, çalışma hayatı dışında kalanlara yönelikse bir yandan sosyal hizmetler söz konusu iken diğer yandan da sosyal yardımlar bulunmaktadır (Şekil 1). Dolayısıyla sosyal yardım, sosyal politikanın sosyal güvenlik aracının çalışma hayatı dışındakilere yönelik bir yöntemidir ve muhtaç durumdakilere yönelik yapılan ayni ve nakdi desteklerdir.
2. Sosyal Yardımlardaki Zihniyetin Dönüşümü: Talep Odaklılıktan Arz Odaklılığa
Sosyal yardımın muhatabı, diğer bir ifade ile sosyal yardım alıcısı yoksuldur. Yoksul, aynı zamanda “insan” demektir; dolayısıyla insan olmaktan kaynaklı olarak ihtiyacı daha kendisi “talep” etmeden tespit edilip kendisine “arz edilerek” giderilmesi gereken demektir. Zira yoksulun muhtaç olduğunu beyan etme süreçlerinde ve daha sonra sosyal yardım alma sırasında yoksulluğundan dolayı afişe olmaktan kaynaklı olarak küçük düşürülme veya damgalanma gibi riskler söz konusu olabilmektedir. Hatta bu risklerden dolayı yoksulun yoksulluğunu gizlemesi gibi sonuçlar ile de karşı karşıya kalınabilmektedir.
Türkiye, yoksulun sosyal yardımları almasında yaşanan bu tarz gayri insani durumları son yirmi yıl içindeki birkaç “basit” ama “etkili” adımla bertaraf etmiş görünüyor.
Öncelikle; kamusal (merkezi yönetim) sosyal yardımları alacak olan alıcıların tespitinde 2010’da tamamen Türkiye’nin iç dinamikleri ile geliştirilen Bütünleşik Sosyal Yardım Bilgi Sistemi (BSYBS), talep odaklılıktan arz odaklılığa geçişte başlı başına zihniyetin dönüşümünü gösteren büyük bir adımdır. Böylece daha evvel sosyal yardım almak için 17 farklı kurumdan belge toplayıp başvuru yapmak zorunda kalan ve böylece çeşitli damgalayıcı durumlara maruz kalabilen yoksulun, BSYBS ile sadece vatandaşlık numarasını beyan etmesi yeterli olmaktadır, çünkü sistem 28 farklı kurum bilgilerini içermektedir. Hal böyle olunca, sosyal yardım alıcı adayı olan yoksulun muhtaçlığını ispatlamak için “debelenip durması” ortadan kalkmıştır.
BSYBS, sosyal yardımların kimlere verilmesi gerektiğini tespit aşamasında önemli adım iken, tespit sonrasında sosyal yardımın alıcılarına dağıtımındaki afişe olmaktan kaynaklı küçük düşürülme veya incinmeyi önleme adına PTT Kart Sistemi devreye sokulmuştur. Böylece herhangi bir vatandaşın kullandığı kart, yoksul olanların sosyal yardım almaları için de devreye sokulmuştur.
Özetle; sosyal devletin bir gereği olarak yoksulun kamusal/merkezi sosyal yardımı alabilmesi sürecinde yaşanmakta olan küçük düşürülme ve damgalanma riski gibi insan haklarına aykırı unsurlar BSYBS ve PTT Kart Sistemi gibi iki önemli adımla giderilmiştir.
3. Sosyal Yardım Alanındaki Mevzuat Birliğini Sağlama Çabaları
Türkiye, anayasasında “sosyal devlet” ilkesi olan ülkelerden biridir. En yalın tanım ile sosyal devlet, devletin sosyal alandaki varlığıdır. Bu varlık, sosyal politikaların her bir alanında ne kadar varsa, o derece sosyal devlet var demektir. Türkiye’de devlet, sosyal politikanın sosyal yardım alanında da vardır, hatta varlık düzeyi de (yazının ileriki satırlarında da görüleceği üzere) yüksektir.
Bununla birlikte, devletin sosyal yardım alanındaki bu varlık düzeyinin anayasa sonrası kanunlardaki karşılığı dağınık bir görünüm arz etmektedir. Şöyle ki; Cumhuriyet tarihi boyunca sosyal yardım alanında birçok kanun düzenlemesi yapılmıştır. Muhtaç asker ailelerine yapılan yardımlar, vatan hizmetlerinde bulunmuş İstiklal Madalyası sahiplerine yardım, vatani hizmet tertibi aylıklarının bağlanması, terörler mücadele kanunu kapsamında destekler, şehit ve gazilere destekler, doğal afetlerden zarar görenlere yönelik yardımlar gibi birçok konuda sosyal yardım ile ilgili doğrudan veya dolaylı kanun düzenlemeleri söz konusudur. 1976’da çıkarılan 2022 sayılı 65 Yaşını Doldurmuş Muhtaç, Güçsüz ve Kimsesiz Türk Vatandaşlarına Aylık Bağlanması Hakkında Kanun, bunlar içerisinde en ileri seviye olanıdır.
Ancak tüm bunların varlığı sosyal yardım mevzuatı açısından “dağınıklık” anlamına gelmektedir. Esasında dağınıklık sorunu, sosyal güvenlik sisteminin sosyal sigorta yöntemi açısından “Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu” ile (31.05.2006) giderilmiştir. Sosyal güvenlik sisteminin sosyal yardım (ve sosyal hizmetler) yöntemindeki dağınıklığı giderme adına da reform adımı atılmıştır. İlk adım 17.12.2004 tarihli “Sosyal Yardımlar ve Primsiz Ödemeler Kanunu Tasarısı Taslağı” olarak gündeme gelmiş ama sonrasında rafa kalkmıştır. Daha sonra “Sosyal Hizmetler ve Yardımlar Hakkında Kanun Tasarısı Taslağı” olarak raftan indirilmiş ve tartışmaya açılmıştır ama sonuç çıkmamıştır. Sonuçta, sosyal sigortalar alanında mevzuat birliği sağlanmasına rağmen, sosyal yardım (ve sosyal hizmet) alanında mevzuat birliği sağlanamamasından kaynaklı olarak alandaki 20 civarındaki kanun olduğu gibi bırakılmıştır. 633 sayılı KHK ile bu kanunların koordinasyonu görevi dönemin Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı’na (şimdi Aile ve Sosyal Hizmetler Bakanlığı) bırakılmıştır. Dolayısıyla sosyal yardım mevzuatında dağınıklıktan kaynaklı oluşabilecek herhangi bir sorun, bakanlığın 20 civarı kanundaki koordinasyon çabaları ile giderilmektedir.
4. Kurumsal Yapılanmada Alınan Önemli Mesafeler: Müstakil Bakanlığın Varlığı
Sosyal yardım alanında mevzuat açısından “birlik” yerine “koordinasyon”un tercihine rağmen, merkezi sosyal yardım kurumlarında “hemen hemen” birlik sağlanmış görünmektedir. Bu durum, 2011’de Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı’nın (ASPB) kurulmasıyla olmuştur. Öncesinde “farklı devlet bakanlıkları” bünyesinde birbirleriyle irtibatları neredeyse olmayan “farklı sosyal yardım birimleri” söz konusu iken, ASPB ile bu “garip” görünüm ortadan kaldırılmış ve kamusal/merkezi sosyal yardım alanında, alanın yüzde 85’ine yakınını kaplayan en büyük aktör olarak müstakil bakanlık devreye girmiştir.
Böylece daha evvel bir devlet bakanlığında olan bir birim, başka devlet bakanlığında olan diğer birim gibi hem sosyal yardım alıcılarının kafasını döndüren hem de sosyal yardım uygulayıcılarını zor durumda bırakan yapılanma sona ermiştir. Hal böyle olunca, kurumsal dağınıklıktan kaynaklı olarak kamusal/merkezi sosyal yardımlarda görülebilen “mükerrer sosyal yardım alma” veya başka türlü istismar kapıları da (BSYBS gibi sistemin de katkısı ile) büyük ölçüde kapanmıştır.
Burada “büyük ölçüde” denilip “tamamen” denememesinin sebebi şudur: Merkezi sosyal yardım yapılanmasının yüzde 85’ine yakını Aile ve Sosyal Hizmetler Bakanlığı (ASHB) bünyesindedir, ama geri kalan yüzde 15 civarındaki merkezi sosyal yardımlar, farklı kamu kurumları tarafından yürütülmeye devam etmektedir. Bu durum, biraz da zaruretten kaynaklıdır. Örneğin Vakıflar Genel Müdürlüğü (VGM) bünyesinde ayni ve nakdi sosyal yardımlar yapılmaktadır. VGM’nin ASHB’nin içine alınması, VGM’nin yapısı dolayısıyla mümkün olmadığı için ASHB dışında VGM’nin sosyal yardımları da devam edecektir. Yine Gençlik ve Spor Bakanlığı, İçişleri Bakanlığı, Milli Eğitim Bakanlığı, Sağlık Bakanlığı gibi kamu birimlerinin bünyesinde de sosyal yardım niteliğinde bazı uygulamalar ancak o birimlerin bünyesinde mümkün olabildiği için o birimlerde yapılmaya devam etmektedir.
Özetle; Türkiye’nin kamusal/merkezi sosyal yardım kurumsal yapılanması, büyük oranda ASHB uhdesinde bir nevi “tek çatı” olarak yürütülmektedir. Bu durum, sosyal yardım alıcılarından kaynaklı muhtemel istismar alanlarını önleme adına kritik öneme sahiptir.
5. Sosyal Yardım Uygulamalarında Çeşitlenme
Bu kritik adımın da yansıması olarak 2000’lerin başlarında kamusal/merkezi sosyal yardım alanı bir elin parmağı denebilecek kadar çok az ayıda kalemle yürütülmekte iken, bugün 5 farklı kategoride 40 sosyal yardım programı ve 6 proje destek programı olmak üzere toplam 46 program ile yürütülmektedir (Tablo 1).
Bu kadar sayıdaki sosyal yardım programının her biri başlı başına önemli birer adım olmakla birlikte bunlardan bazısının önemi diğerlerinden daha çok öne çıkmaktadır.
Şartlı Nakit Transferi (ŞNT), öne çıkan sosyal yardım uygulamalarından biridir. “Şartlı Sağlık Yardımları (Sağlık ve Gebelik)” ve “Şartlı Eğitim Yardımları” adlarıyla iki farklı görünümü olan ŞNT, Dünya Bankası Sosyal Riski Azaltma Projesi (SRAP) kapsamında 28 Kasım 2001’de Resmi Gazete’de yayımlanıp 11 Eylül 2001’de onaylanarak hayata geçirilen bir proje uygulamasıdır. 2003’ün başında 6 Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışma Vakfı’nda pilot uygulamalar yapılmış ve 2004’te Türkiye’nin tümüne yaygınlaştırılmıştır. 31 Mart 2007’de SRAP projesi sonuçlanmasına rağmen, Türkiye ŞNT uygulamasını kendi bünyesine katarak devam ettirmektedir. ŞNT eğitim ve sağlık alanına yönelik olduğu için bunun en önemli çıktısı, insan sermayesinin niteliğinin artması olarak görülmektedir.
46 farklı sosyal yardım uygulaması içinde “işe yönlendirme yardımı”nı zikretmek gerekmektedir. Bu uygulama esasında sosyal yardım ile istihdam arasında ilişki kurmaya yöneliktir. Türkiye’de bu adım, 1 Nisan 2010’daki Ekonomik Koordinasyon Kurulu toplantısındaki “Sosyal Yardım Sisteminin İstihdam ile Bağlantısının Kurulması ve Etkinleştirilmesi Eylem Planı” ile kabul edilmiştir. Aile ve Sosyal Hizmetler Bakanlığı, İş-Kur ile irtibatlı olarak bu süreci takip etmektedir. Bunun önemi şudur: Çalışma gücü yerinde olan bazı sosyal yardım alıcıları, sosyal yardım ala ala sosyal yardıma bağımlı hale (refah bağımlılığı) gelebilmektedir. Böyle bir riskin önüne geçme ve insanları aktif duruma getirme noktasında sosyal yardım ile istihdam ilişkisini kurmaya yönelik “işe yönlendirme yardımı” önemlidir.
Sonuç
Nihayetinde; Türkiye’nin son yirmi yılı her alanda olduğu gibi sosyal politikanın sosyal yardım alanında da eskisi gibi kalmamıştır. Bu durum dört noktada kendisini göstermektedir:
- Zihniyet: Artık sosyal yardımlarda hak merkezli sosyal yardım anlayışının uzantısı olarak BSYBS ve PTT Kart Sistemi gibi atılımların da yardımı ile devletin bizzat sosyal yardım alıcılarına sosyal yardımı “arz etmesi” söz konusudur.
- Mevzuat: Ancak sosyal yardımın mevzuat alanında, sosyal sigortalardaki gibi bir birlik sağlanamamıştır. 2000’lerin ortalarında sosyal yardım alanını toplayan birkaç kanun tasarısı gündeme getirilmiştir fakat tasarı kanunlaşamamıştır. Bu nedenle sosyal yardım alanı ile ilgili kanunların “koordine edilmesi” Aile ve Sosyal Hizmetler Bakanlığı’nın görevi sayılmıştır. Dolayısıyla, birlik olamamaktan kaynaklı sorunların koordinasyon yoluyla giderilmesi tercih edilmiştir.
- Kurumsal Yapılanma: Buna rağmen, merkezi sosyal yardım kurumsal yapılanması büyük oranda (yüzde 85 civarı) Aile ve Sosyal Hizmetler Bakanlığı olarak “tek çatı” mantığıyla işlemektedir. Daha evvel çeşitli devlet bakanlıkları bünyesinde birbirlerinden habersiz “garip” şekilde yürütülen sosyal yardımlar, 2011’ beri tek bir bakanlık altında yürütülmektedir.
- Uygulamalar: En nihayetinde, bu bakanlık bünyesinde 46 farklı sosyal yardım uygulaması uygulanmaktadır ki bunların bazıları Türkiye’nin sosyal yardım alanı üzerinden yoksulluktan istihdama geçiş anlamında nitelik kazandıran özelliklere de sahiptir.