Türkiye tarihinde belediyelerin geçmişi incelediğinde, Tanzimat dönemi öncesinde genellikle “kadılık” müessesi ve vakıflar, loncalar üzerinden görülen beledi hizmetler, Tanzimat döneminde yaşanan modernleşme hareketleriyle değişmiştir. 1855’te Meclis-i Vala’ya bağlı İstanbul Şehremaneti kurulmuştur. Bugün İstanbul, Fatih’te bir mahalleye adını veren “şehremini”, İstanbul’un beledi hizmetlerinden sorumlu yöneticisi olarak atanmıştır. Ayrıca şehreminine bağlı olarak çalışacak bir karar organı olarak Şehir Meclisi kurulmuştur. Bu meclis, şehremini dahil on beş üyeden oluşmuştur.
Daha çok merkezi yönetime dair bir hüviyet ihtiva eden Şehremaneti, beledi anlamda çok başarılı olamamış ve 1857’de İstanbul’un bölgelere ayrılarak yeni ve daha küçük ölçekli belediye alanlarının kurulması hedeflenmiştir. Bu gayeyle ilk önce Galata bölgesini içine alan Altıncı Dâire-i Belediyye, Paris modeline benzer şekilde pilot uygulama kabilinden kurulmuştur. Bu yapı, nevi şahsına münhasır gelirleri ve içinde bulunduğu bölge hasebiyle önemli bir başarı göstermiş, bu örnekten hareketle 1864’te Vilayet Nizamnamesiyle İstanbul dışında da belediye örgütlenmeleri başlamıştır. 1864’te “Tuna Vilayeti Nizamnamesi”, 1867’de “Vilayet-i Umumiye Nizamnamesi”, 1871’de “İdare-i Umumiye-i Vilayet Nizamnamesi” ile İstanbul dışındaki Osmanlı coğrafyasında da il yönetimleri oluşturulmuştur. 1868’de İstanbul’da toplam 14 bölgede belediyeler kurulmuştur. 1877’de belediye idareleri için “Vilayet Belediye Kanunu” ve İstanbul’un idaresi için de “Dersaadet Belediye Kanunu” çıkarılmıştır. 1913’te ise “İdare-i Umumiye-i Vilayet Kanunu” çıkarılarak, il genel yönetimlerinin yanında il özel yönetimleri oluşturulmuştur, ancak bu kanunun illerin genel yönetimini düzenleyen hükümleri, 1929’da yürürlükten kaldırılmıştır.
Cumhuriyet Tarihinde Belediyecilik
Genel itibariyle İmparatorluk döneminden Türkiye Cumhuriyeti’ne aktarılan yerel yönetim mirası yukarıdaki şekilde özetlenebilir. Son yüz yıllık dönem ele alındığında ise dönemsel olarak gelişen ve değişen bir belediyecilik deneyiminden söz etmek mümkündür. Tarkan Oktay’ın ifadesiyle yüz yıllık Türkiye Cumhuriyeti yerel yönetim deneyimi yedi dönemde ele alınabilir. Tablo 1’de bu dönemler ve ilgili dönemde öne çıkan mevzuat düzenlemeleri verilmiştir.
Tabloda yer alan dönemler açısından ilk dönemde, genel itibariyle 1877 Vilayet Belediye Kanunu’nun çerçevesi geçerlidir. 1921 Anayasası’nda, Vilayet Şurası adıyla bir meclis öngörülmüş, 1922’de kabul edilen bir yasayla belediye başkanının, belediye meclisi içerisinden seçilmesi hüküm altına alınmıştır. İkinci dönemde daha merkeziyetçi yaklaşımlardan söz edilebilir. 1924 Anayasasında il, şehir, kasaba ve köylerin tüzel kişiliği vurgulanırken, 1924’te çıkarılan Köy Kanunu ile nüfusu 2 binin altında kalan yerler köy, üstündeki yerler ise belediye olarak kabul edilmiştir. Ancak bu dönemde dahi büyük şehirlere yönelik tartışmaların olduğu vurgulanmalıdır. Yine bu dönemde Ankara Şehremaneti oluşturulmuş, ancak bu yapı yerel yönetimden ziyade yoğunlukla merkezi idarenin bir uzantısı olarak işlev görmüştür.
Sonraki dönem, 1930’da çıkarılan 1580 sayılı Belediye Kanunu ile başlatılabilir. Bu kanun 2005’e kadar yürürlükte kalmıştır. Şehremanetiler kaldırılmış, belediye organları başkan, meclis ve encümenden oluşturulmuştur. Öte yandan İstanbul ve Ankara’da belediye başkanlarının seçimle gelmesine dair bir usul benimsenmemiş; İstanbul’da valilerin bu görevi yapması, Ankara’da ise Dahiliye Vekaletinin önerisiyle Cumhurbaşkanın onayı ile atanan belediye başkanları modeli benimsenmiştir. İstanbul’daki model ancak 1955’ten itibaren başlayan süreçle 1958’de değişmiş ve atanan değil seçilen belediye başkanlığı modeli mümkün olmuştur. Bu dönemde, 1933’te Belediye Yapı ve Yollar Kanunu, 1948’te 5237 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu çıkarılmış, 1933’te Belediyeler Bankası ardından 1945’te İller Bankasına dönüşmüştür. 1945’te Türk Belediyecilik Derneği kurulmuştur. 1930-1960 dönemi içerisinde genellikle merkeziyetçi bir yerel yönetim anlayışının inşası ve sonradan çok partili hayata geçişle bu yapının değişmesi sürecinden söz etmek mümkündür.
1960-1980 dönemi, Türk siyasal hayatının bir yansıması olarak bol tartışmalı ve kadük kalan pek çok reform hareketine sahne olmuştur. Bu dönemde yasalaşmayan pek çok kanun tasarısı hazırlanmış ve özellikle büyükşehirlerin kurulması yönünde çalışmalar hızlanmıştır. Bu dönemde belediye birlikleri yaygınlaşmış, ayrıca 1978’de kısa bir süreliğine Yerel Yönetim Bakanlığı deneyimi yaşanmıştır. Bu dönem özellikle metropolitan alan yönetimi ya da güncel ifadesiyle büyükşehir belediyesi modeline yönelik hazırlıklarla ve tartışmalarla anılabilir.
Başbakan Turgut Özal, İstanbul Metrosu’nun Aksaray-Ferhat Paşa arasındaki deneme seferlerini başlattı. Başbakan Özal, İstanbul Büyükşehir Belediye başkanı Bedrettin Dalan ile birlikte test sürüşü yaptı. (Erden Öztümer/AA, 11 Mart 1989)
1980 darbesiyle başlayan dönemde, darbe etkileri temel belirleyici olmuştur. Öncelikle güvenlik gerekçesiyle 26 büyük ölçekli şehrin yakınındaki belediyeler, il belediyesine bağlanmış, tüzel kişilikleri kaldırılmıştır. Darbe sonrası hazırlanan 1982 Anayasasında yerel yönetimler ile ilgili iki hüküm öngörülmüştür. 1982 Anayasası’nın 123. ve 127. maddelerinde Türkiye’nin idari yapısı ve yerel yönetimler tanımlanmıştır. Buna göre “idare, kuruluş ve görevleri bakımından merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanmaktadır” (1982 Anayasası-M. 123). Ayrıca 127. maddede mahalli idareler; “…(i)l, belediye ve köy halkının müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları gene kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişilikleri” olarak tanımlanmıştır. Aynı maddede “büyük yerleşim merkezleri için özel yönetim biçimlerine”- yönelik kanun çıkartılabileceği” ifadesi de yer almaktadır. Bu ifade 1984’te 195 sayılı “Büyükşehir Belediyelerinin Yönetimi” isimli KHK ile hayat bulmuş, 3030 sayılı kanunla mevzuatta yerini almıştır. Bu düzenlemeyle birlikte İstanbul, Ankara ve İzmir için büyükşehir yönetimleri oluşturulmuştur. Ardından farklı düzenlemelerle sayıları hızla artmış, 1990’larda 16 büyükşehir belediyesine ulaşmıştır.
Bu dönem içerisinde 1981’de İstanbul Su ve Kanalizasyon İdaresi (İSKİ) kurulmuş, 1986’da İSKİ modeli diğer büyükşehirlere de yaygınlaştırılmıştır. 1990-2002 arasında ise koalisyonlar ve siyasi istikrarsızlık içerisinde çeşitli reform girişimleri olsa da nihayete erememiştir. 2002’de AK Parti’nin tek başına iktidara gelmesiyle siyasi istikrarsızlıklar son bulmuş ve bir reform dönemi başlamıştır. Tüm kamu yönetimini ele alan bu reformların yerel yönetim ayağına yönelik hem bütüncül hem müstakil reform girişimleri olmuştur. Ancak 2002-2004 döneminde, TBMM’de kabul edildikten sonra genellikle dönemin cumhurbaşkanı tarafından veto edilen bazı reformlar uygulamaya geçememiştir. Ancak geçmişten gelen reform ihtiyacına yönelik beklentiler artarak devam etmiştir.
Dolayısıyla 2004-2012 arası özellikle çok önemli ve hızlı değişimler yaşanmıştır. İlk olarak 2004’te 5215 sayılı Belediye ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunları kabul edilmiştir. 5215 sayılı Belediye Kanunu, o dönem cumhurbaşkanı tarafından veto edilmiştir. Ardından kanun TBMM’de yeniden görüşülmüş ve 5272 sayılı kanun olarak tekrar kabul edilmiştir. Bu kanun da Anayasa Mahkemesi tarafından eksik oylama gerekçesiyle iptal edilmiştir. Son olarak, yaklaşık bir yıl sonra 5393 sayılı Belediye Kanunu kabul edilerek uygulamaya geçmiştir. 5393 sayılı kanun ise belediyeler açısından bir devrimi gerçekleştirmiştir. Belediyelerin görevleri, yetkiler, organları, ilişkileri, mali ve idari yapıları gibi pek çok boyut baştan aşağı yenilenmiştir. Belediyeler üzerindeki idari vesayet zayıflatılmış, yerel hizmetleri kendi başına görebilecek şekilde yapılanmaları amaçlanmıştır.
2004’te çıkarılan 5216 sayılı kanun ile büyükşehir olma koşuluna en az üç ilçe belediyesine sahip olmanın yanında nüfus kriteri eklenmiş ve il merkezi nüfusunun 750 bin ve üstü olması şartı getirilmiştir. Ayrıca büyükşehir belediyesi sınırları için coğrafi bir kriter geliştirilerek; nüfusu 2 milyonu aşan şehirlerde, büyükşehir sınırının çapı 50 kilometre, 1 ile 2 milyon arası nüfuslu büyükşehirlerde sınırın çapı 30 kilometre, 1 milyonu aşmayan şehirlerde ise sınır çapı 20 kilometre olarak belirlenmiştir. Ancak İstanbul ve Kocaeli için özel bir hüküm getirilerek büyükşehir sınırının il sınırlarıyla örtüştüğü şeklinde bir düzenlemeye gidilmiştir. Ayrıca yerel yönetimlerde atanmışlar yerine seçilmişler lehine düzenlemeler yapılmıştır.
2005’te 5390 sayılı Kanunla, 5216’daki yarıçapla ilgili sınır problemlerine yönelik düzenleme yapılmıştır. Aynı yıl, 5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanunu ve Belediye Meclisi Çalışma Yönetmeliği çıkarılmış eski dönem mevzuat genel başlıklarda tamamen yenilenmiştir. Aynı yıl çıkartılan 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu ile daha önce belirli hizmetlerden sorumlu il özel idareleri, il sınırları içerisinde başka kurum ve kuruluşlara verilmeyen hizmetlerden sorumlu tutulmuş, böylece büyükşehirlerde de daha güçlü bir hale getirilmiştir.
2012 sonrası ise belediyeler açısından yeni bir dönem başlamıştır. 6 Aralık 2012’de çıkarılan 6360 sayılı kanun ile 26 yeni ilçe kurulmuş, 13 yeni büyükşehir belediyesi kurularak, toplam büyükşehir sayısı 29’a yükseltilmiştir. Bu kanun ile daha önce İstanbul ve Kocaeli için uygulanan il sınırlarıyla örtüşen büyükşehir sınırları uygulaması tüm büyükşehirlere yaygınlaştırılmış, il özel idareleri kaldırılmıştır. 14/03/2013 tarihli 6447 sayılı kanun ile 6360 sayılı kanunda değişiklik yapılmış ve Ordu ilinin de büyükşehir yapılması kararlaştırılmıştır. Böylelikle Türkiye’deki büyükşehir sayısı 30’a yükselmiştir. 2018’de, İçişleri Bakanlığına bağlı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü yerine Çevre ve Şehircilik Bakanlığına bağlı Yerel Yönetimler Genel Müdürlüğü’nün kurulmuş olması ve Cumhurbaşkanlığı bünyesinde Yerel Yönetim Politikaları Kurulu’nun oluşturulması bu dönemdeki önemli gelişmelerdendir.
Değerlendirme
Görüldüğü üzere Türkiye’de yerel yönetimler ve özelde belediyeler, bitmeyen bir reform alanı olarak her dönem popülerliğini korumuştur. Tanzimat ile açılan perde, farklı sekanslarda sürmeye devam etmektedir. Reform dönemleri açısından özellikle 1580 sayılı Belediye Kanunu, 1950-1960 arası dönemdeki merkeziyetçi yaklaşımlardan kısmi uzaklaşma, 1960-1980 dönemi arasındaki büyükşehir belediyesi tartışmaları ve kısa süreli Yerel Yönetim Bakanlığı deneyimi, 1980-2002 arasında kurulan büyükşehirler, 3030 sayılı Büyükşehir Belediyesi kanunu ve yaygınlaşma dönemi önemli gelişmeler olarak özetlenebilir. Özellikle 2002 sonrası kamu yönetimindeki reform dalgaları ve yerel yönetimlere yönelik yansımalar ayrıca bir başlığı hak etmektedir. Bu dönemde çıkan Belediye Kanunu, Büyükşehir Belediyesi Kanunu, İl Özel İdaresi Kanunu, Mahalli İdare Birlikleri Kanunu öncelikli reformlar olarak anılmalıdır. Ardından gelen 6360 sayılı kanun ve sonrasındaki düzenlemeler büyükşehir belediye sisteminin yaygınlaşması açısından öne çıkmıştır. Öte yandan yeni sistemin aksayan yönlerinin çözülmesi, il sınırlarıyla örtüşen belediyelerin sorunları ya da olası avantajları gibi konuların tartışılması, yeni nesil kentsel alan sorunlarına yenilikçi çözümler ve girişimlerle karşılık verilmesi adına, reformlar ara vermeden sürdürülmelidir. Günlük hayatın en önemli parçalarından olan beledi hizmetlerin kesintisiz ve yüksek düzeyli olarak verilebilmesinin yolu her daim güncel yaklaşımlara vakıf ve idari kapasitesi yüksek belediyecilikle mümkündür. Bunun için, reform senfonisi devam etmelidir ve edecektir.
