İbn Haldun’un ifadesi ile ülkeler de doğarlar, büyürler/gelişirler ve ölürler; ancak yaşam süreleri, ülkelerin dönüşüm/değişim kabiliyetlerine göre değişebilir. Bu değişim, nispeten değişimin aktörleri olan yöneticilerin vizyonuna (basiretine) bağlıdır. Bu vizyonun da süresi yani uzandığı zaman dilimi önemlidir. Mevlana Celaleddin-i Rumi’nin yüzyıllık plan yapmanın önemli ve gerekli olduğu vurgusuna atıfla, devletlerin de yüzyıllık vizyonu/basireti olmalıdır.
Türkiye Cumhuriyeti Devleti, iki bin yıllık geleneğin parçası ve altı yüzyıllık bir devletin varisi olarak yüzyılını tamamlamak üzeredir. Bu noktada, ikinci yüzyılının vizyonunu ortaya koyması yerinde ve doğal bir adımdır. Bu adımın sosyal politika ayağının neler olduğu veya olması gerektiği sorusunun cevabını daha iyi anlama adına, öncelikle kısaca sosyal politika alanından bahsetmek ve daha sonra Türkiye’nin birinci yüzyılındaki sosyal politikalarını ana hatları ile analiz etmek yerinde olacaktır.
Sosyal Politikaları Anlamak
Sosyal politika, Sanayi Devrimi ile ortaya çıkmıştır. Sanayi Devrimi İngiltere merkezlidir ve sonrasında Batı Avrupa ve Kuzey Amerika ülkelerine yayılmıştır. Böylece önceleri köylerdeki serf ve kentlerde loncada olanlar, fabrikalarda “işçi” haline gelmiştir ve işçiler için öne çıkan bazı sorunlar söz konusudur. Kitlesel işsizlik, bu sorunlardan biridir. Duruma göre yüzde 70’lere varan işsizlik söz konusudur. Fabrikalarda iş bulanlar için de ücretlerin çok düşük olması, daha doğru ifade ile “ölmeyecek kadar” veya “karın tokluğuna” çalışmak mevzu bahistir. Bu nedenlerin de etkisi ile hayatta kalmak için “ailece işçileşme” baş göstermiştir; ailenin tüm üyeleri, fabrikalarda çalışmak zorundadırlar. Hem kadınlar hem de çok küçük yaştaki çocuklar çalışma hayatındadırlar. Pratik nedenlerden dolayı da özellikle tekstilde kadınlar, maden ocaklarında da çocuklar aranan işçilerdir. Bunların yanında çalışma saatleri çok uzundur ve çalışma koşulları da insanlık dışıdır, hiçbir sosyal hak söz konusu değildir. Sonuçta; Sanayi Devrimi’nde ortalama ömür, örneğin, Almanya’da 35 yaş olarak kaydedilmektedir.
Bu sorunlara çözüm getirmek için 19. yüzyılın sonlarında ve 20. yüzyılın başlarında sorunun kaynağı olan Batı’da belli çabalar da olmuştur. Örneğin bir kooperatist olarak Robert Owen, kendi fabrikasında işçi lehine adımlar atmıştır, Karls Marks “bilimsel sosyalist” ideoloji örgüsü ile köklü/devrimsel çözüm önermiştir. Üçüncü bir adım da “reformist” mantık üzere olmuştur. Buna göre, mevcut kapitalist sistem içinde kalmak ve sistemin aksaklıklarını gidermek gereklidir. Hal böyle olunca, Sanayi Devrimi ile ortaya çıkan sorunlara sistem içinde kalarak sosyal reformlar yapmak suretiyle çözüm üretmek esas kabul edilmiştir.
Sosyal politika da bu reformist mantığın içinde ortaya çıkmıştır (Şekil 1). Bu çerçevede, Alman bilim adamları tarafından “sosyal politika kavramı” ilk defa kullanılmış, bilime katkı olarak yine Almanya’da “sosyal politika derneği” kurulmuş ve nihayetinde yine Alman bilim adamları ilk defa “sosyal politika kitabı” yazmıştır. Sonuçta sosyal politika hem kavram hem bilim ve hem de uygulama şeklinde görünür olmuştur.
Bu bağlamda; sosyal politika (kavramı/bilimi/uygulaması) o dönemlerde, işçi sınıfını merkeze alan bir açıklamaya tabi tutulmuştur, çünkü Sanayi Devrimi’nin güçsüz grubu işçilerdir. Bu minvalde sosyal politika, dar anlamıyla, çalışma hayatında işçi sınıfının yaşamış olduğu sorunlara iş vereni dengeleyecek şekilde devlet müdahalesini gerektiren hamlelerin bütünü olarak anlaşılmıştır. Dolayısıyla dar anlamda sosyal politika, kapitalist düzen içinde işçiler ile iş verenler arasında ortaya çıkan çatışmaları, çelişkileri veya dengesizlikleri gidermek ve uyum sağlamak amaçlıdır.
Öte yandan, dar anlamda sosyal politika, zamanla ama özellikle 1945-1975 arasında “geniş anlam” olarak da kendisini göstermeye başlamıştır. Geniş anlamda sosyal politika, temelde çalışma hayatı dışında bir alandır ve ekonomideki olayların sonuçlarının toplum hayatındaki tüm etkilerine bakmaktadır. Bundan dolayı, geniş anlamda sosyal politika sadece işçi sınıfı ile ilgili değildir, bir yandan da kişilerin toplumda karşılaştıkları tüm sosyal ve ekonomik riskler, sorunlar, engeller veya sınırlılıklar karşısında alınması gereken politikalar ve önlemleri de içine almaktadır. Ayrıca konut ve sağlık politikaları ile sosyal sigortalar, sosyal hizmetler ve sosyal yardımlar da geniş anlamda sosyal politikanın içindedir. Yine kadınlar, çocuklar, engelliler, yaşlılar, gençler gibi toplumun diğer dezavantajlı kesimlerine dönük adımlar da geniş anlamda sosyal politikanın kapsamındadır.
Türkiye’nin Birinci Yüzyılındaki Sosyal Politikalarını Anlamak
Türkiye’nin birinci yüzyılındaki sosyal politikanın üç döneminden bahsetmek mümkündür: i) Cumhuriyet’in kuruluşundan kırdan kente göç dalgasının başladığı dönem, ii) kentleşme sürecinin başlangıcından küreselleşme dalgasının görülmeye başlandığı 1980’lere kadar olan dönem ve iii) 1980 sonrası küreselleşmesinin tüm damarlara kadar ulaştığı/etkilediği ve buna karşılık yerel dinamiklerle cevap verilmeye çalışılan günümüze kadarki dönem (Şekil 3).
Birinci dönem, Cumhuriyet’in kuruluşundan başlayıp kentleşme sürecinin görünür olduğu 1945’lere kadarki sosyal politikaları kapsamaktadır. Bu dönemde, temelde sosyal politikalarda devlet cılızdır, zayıftır ve geri plandadır. Bu durum, dar anlamda ve geniş anlamda sosyal politika için geçerlidir. Örneğin, Anayasa’da sosyal politika ile ilintili ne bir kavram ne atıf söz konusudur, çalışma hayatına yönelik dolaylı birkaç düzenleme ve sadece 3008 sayılı İş Kanunu vardır ve emekliler için de dağınık halde sandıklar ihdas edilmiştir. Çalışma hayatı dışındakiler için de Himaye-i Etfal Cemiyeti’nin adının Türkiye Çocuk Esirgeme Kurumu’na dönüştürülmesi ile 4109 sayılı Asker Ailelerinden Muhtaç Olanlara Yardım Hakkında Kanun dışında herhangi bir hamle bulunmamaktadır. 3017 sayılı Sıhhat ve İçtimai Muavenet Vekaleti Teşkilat ve Memurin Kanunu kapsamında Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığı olsa da bakanlık daha çok çalışma hayatı merkezli sağlık alanına odaklıdır, yani dar anlamda sosyal politika ile ilgilidir. Hal böyle olunca, çalışma hayatı dışındakiler daha çok geleneksel kurumlara bırakılmıştır. Dolayısıyla bu dönemde devlet, bir nevi yoksulları ve muhtaçları kendi başlarına bırakmış gibidir. Kendi başlarına ayakta kalamayacak durumda olanlara geleneksel anlamdaki yardımlar yetişmektedir. Örneğin, Türkiye’de en başta aile kurumu olmak üzere, geleneksel kurumlar dayanışmacı nitelikleri ile muhtaç durumda olanların yardımlarına koşmuşlardır. Hatta zaman zaman da devlet, zekat, sadaka-fitre ve kurban derilerini belli yerlere yönlendirme örnekliğinde olduğu gibi geleneksel kurumlardan istifade etme yoluna gitmiştir.
Türkiye’nin birinci yüzyılındaki sosyal politikalarında ikinci dönemi, kentleşme bağlamındadır. 1945’lerle başlayan kırdan kente göç dalgası sonrasında kentlerde birçok yeni durum/sorun ile karşılaşılmıştır. Kentin çeperine yerleşenler için gecekondulaşma, kentlileş(eme)me, dışlanma ve benzer konuların/sorunların tamamına yakını şu veya bu şekilde sosyal politikanın dar ve geniş anlamları üzerinden hareket etmeyi gerektirmiştir. Dar anlamda sosyal politika açısından en net gelişme, çalışma hayatında işçilerin/çalışanların çoğalmasıdır. Kırdan kente göç eden köylüler, artık kentlerde işçi veya çalışan olmuştur; bunun sonucunda işçi veya çalışan olmaktan kaynaklı (Batı dünyasındaki Sanayi Devrimi sürecinde olduğu gibi) tüm sorunlar ile karşı karşıya kalmışlardır. Bunun neticesinde de işçi/çalışana dönük devlet mekanizmaları devreye girmiştir. 1946’da Çalışma Bakanlığı’nın kurulması ve Cemiyetler Kanunu ile yasakların kaldırılması ile sendikaların önünün açılması sonrasında birçok farklı türde sendikanın kurulması ve sendikaların grevleri, birçok alanda iş kanunlarının çıkarılması, anayasaya “sosyal devlet” ilkesinin dahil edilmesi ve sendikal hukukun önünün açılması, sosyal sigortalar sisteminin düzenlenmesi, bu devreye girmenin/müdahalenin tipik örnekleridir. Benzer durum, sosyal politikanın geniş anlamı için de geçerli olmuştur, çünkü kente göç edenlerin hepsi çalışma hayatına dahil olamamıştır ve kentlerdeki nüfusun çokluğu nedeniyle devletin cılız kalma şansı/imkanı kalmamıştır. Bu noktada 5387 sayılı Birinci Korunmaya Muhtaç Çocuklar Hakkında Kanun (1949) ve 6972 sayılı Korunmaya Muhtaç Çocuklar Hakkında Kanun (1957) çıkarılması yanında, bir nevi bu kanunları yürütecek olan uzmanların yetişmesi adına 7355 sayılı Sosyal Hizmetler Enstitüsünün Kurulmasına Dair Kanun kapsamında Sosyal Hizmetler Enstitüsü (1959) ile Türkiye Sosyal Hizmet Akademisi (1961) ve uzmanların sahada çalışması adına da Sağlık ve Yardım Bakanlığına bağlı olarak Sosyal Hizmetler Genel Müdürlüğü (1963) kurulmuştur. Sosyal yardım alanında da 1051 sayılı Umumi Hayata Müessir Afetler Dolayısıyla Alınacak Tedbirlerle Yapılacak Yardımlara Dair Kanun (1959), 168 sayılı Yabancı Memleketlerde Türk Asıllı ve Yabancı Uyruklu Öğretmenlere Sosyal Yardım Yapılması Hakkında Kanun (1960), 1005 sayılı İstiklal Madalyası Verilmiş Bulunanlara Vatani Hizmet Tertibinden Şeref Aylığı Bağlanması Hakkında Kanun (1968) ve 2022 sayılı 65 Yaşını Doldurmuş Muhtaç, Güçsüz ve Kimsesiz Türk Vatandaşlarına Aylık Bağlanması Hakkında Kanun (1976) ile devlet, kendisini net bir şekilde göstermiştir.
Türkiye’nin birinci yüzyılındaki sosyal politikalarında üçüncü dönem, 1980’ler ile küreselleşmenin etkisinin görüldüğü ve bu etkiye karşı yerel karşılıkların verilmeye çalışılmasına denk gelmektedir. Dışa açıklık anlamında küreselleşme hem dar anlamda hem geniş anlamda sosyal politika için yeni meseleler/sorunlar üretmiştir. Dar anlamda sosyal politika açısından, çalışma hayatının yeniden şekillen(diril)mesi söz konusudur. Bunun uzantısı olarak, çalışma hayatında ulusal ölçekli şirketler yanında hatta yer yer onların yerine uluslararası şirketlerin varlığı veya ulusal şirketlerin uluslararası ölçek kazanması ile karşı karşıya kalınmıştır. Bunun anlamı, işçilerin/çalışanların haklarının uluslararası normlara göre yeniden dizayn edilmesidir. 1982 Anayasası ve bu Anayasa etrafından oluşturulan çalışma hayatı ile ilgili mevzuat da işçilerin/çalışanların haklarının küreselleşmenin “dışa açıklık” vurgusuna göre yeniden dizayn edilmesi olarak telakki edilebilir. Hal böyle olunca, çalışma hayatında özelleştirme ve 2010’larda başlayan uluslararası göç dalgası da bu dizaynın parçası olarak okunabilir. Durum, sosyal politikanın geniş anlamı için de benzerlik arz etmektedir. Kentlerdeki işsizlik ve işsizliğin orta ve uzun vadede yoksullukla neticelenmesi başlı başına bir sorun alanıdır. Geçim sorunu yaşayanların, yaşlı, engelli, çocuk, genç, kadın gibi dezavantajlı konumlarla birlikte daha da dezavantajlı konuma düşmeleri de kaçınılmazdır. Bu noktada devletin çeşitli hamleleri söz konusudur. 2828 sayılı Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu Kanunu (1983), Özürlüler İdaresi Başkanlığı’nın kurulması (1997), 573 sayılı Özel Eğitim Hakkında Kanun Hükmündeki Kararname (1997), Dünya Bankası Sosyal Riski Azaltma Projesi’nin (Şartlı Nakit Transferi) hayata geçirilmesi (2003), 5295 sayılı Çocuk Koruma Kanunu (2005), Evde Bakım Hizmetleri Sunumu Hakkında Yönetmelik’i ile evde sağlık hizmetlerinin başlatılması (2005), Çocuk Evleri Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik’i ile çocuk evleri modelinin devreye sokulması (2008), 6284 sayılı Ailenin Korunması ve Kadına Karşı Şiddetin Önlenmesine Dair Kanun (2012), Şiddet Önleme ve İzleme Merkezleri’nin (ŞÖNİM) açılması (2016), bu hamlelerdendir. Bu hamlelerin devreye girmesinde Birleşmiş Milletler’in alt kuruluşları veya ILO (Uluslararası Çalışma Örgütü) gibi özerk kurumları ile Avrupa Birliği süreci gibi küresel aktörlerin etkisi bir nevi kaçınılmaz olmuştur. Ancak bu etkiyi minimize etme ve kendi orijinalliğini ortaya koyma anlamında 3294 sayılı Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışmayı Teşvik Kanunu (1986) yanında “Aile” ve Sosyal Hizmetler Bakanlığı kurulması özelinde aile vurgusunun varlığı ve merkezde olması gibi hamlelerin olduğu da görülmektedir.
Türkiye Yüzyılında Sosyal Politika Vizyonunu Tasarlamak
İşte Türkiye’nin yüzyılındaki sosyal politikaları da küresel sosyal politika dalgasına (saldırısına) karşı/rağmen, yerli (orijinal) ve milli (köklü/gelenekli) sosyal politikaların var olabilme meselesi olarak görülmektedir, görülmelidir.
Bu anlamda Türkiye Yüzyılı’ndaki sosyal politika vizyonunun, i) Türkiye’nin kendi kökünden kopuk olmaması, ii) kökünden kopuk olmayan milletiyle bütünleşik bir çerçeve sunması ve iii) milletinin desteğini alan bir zeminde devleti daim kılan bir özellik taşıması elzemdir.
İlk olarak, Türkiye’nin ikinci yüzyıldaki sosyal politika vizyonunun kendi kökünden kopuk olmaması, olmazsa olmaz kabul edilmelidir. Dünya ölçeğinde iki bin yıllık bir geleneği olan ve Anadolu merkezli altı yüzyıllık son büyük devletinin varisi olan Türkiye Cumhuriyeti Devleti’ni bu gelenekten ve mirastan bağımsız düşünmek, aklıselim bir tavır olmayacaktır. Dolayısıyla, ikinci yüzyılın sosyal politikaları inşa edilirken, köklü tarihsel birikim de dikkate alınmalı ve birebir kopyası olmayacağı için köklü tarihsel birikimden ilhamla sosyal politikalar oluşturulmalıdır.
Bu noktada, tarihsel birikimde çalışma hayatının önemli unsurları olan ahilerin çalışma hayatı sistematiği, günümüz çalışma hayatının şekillendirilmesinde en azından gündeme alınmalıdır. Böylece günümüzde iş-yaşam dengesi ya da aile-çalışma hayatı dengesi ile ilgili nelerin yapılması nelerden kaçınılması gerektiği hususlarında, ahilerin çalışma hayatı pratiklerinden ilham alınmak suretiyle istifade edilebilir. Ahiler, aynı zamanda çalışma hayatı dışında kalanlara yönelik ahi orta sandıklarından önemli sosyal yardımlar ve hizmetler sundukları için, Türkiye’nin ikinci yüzyılındaki (geniş anlamda) sosyal politika vizyonunda yine ahiler dikkate alınmalıdır. Çalışma hayatı dışındaki alanlarda vakıflar tecrübesi, Türkiye’nin birinci yüzyıllık sosyal politikalarında kısmen 1986’da kurulan Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışma Vakıfları (SYDV’ler) üzerinden karşılık bulmuş görünmektedir, ancak SYDV’lerin kamu yönetimi merkezli olması nedeniyle, bir yandan SYDV’leri daha sivil hale getirmek bir yandan da kamu dışı aktörler olarak sivil toplum kuruluşlarının (STK’lar) sosyal politika alanındaki etkinliği artırıcı hamleler yapmak yerinde olacaktır. Başka bir ifade ile Türkiye’nin ikinci yüzyılındaki sosyal politika vizyonu, köklü mirasın da gereği olarak sivil aktörleri de ihmal etmemeyi ve güçlendirmeyi gerekli kılmaktadır.
Burada Türkiye’nin ikinci yüzyıldaki sosyal politika vizyonunda ikinci bir olmazsa olmaz gereklidir: Milletiyle bütünleşik bir sosyal politikanın varlığı. Bu çerçevede, sivil aktör, esasında milletin kendisidir. Milletin kendisinin STK’lar kurmak suretiyle sivil aktörlüğü fiilen göstermesi önemlidir ve devlet de bunun önünü açmalıdır. Bundan daha kıymetli olansa, devletin sivil aktör olan milleti ile bütünleşik yani milletin değerlerini dikkate alan, değerlerinin köreltilmesine mani olan sosyal politikaları güçlendirmesidir. Milletin temeli olan aile olduğuna göre, aile konusundaki çalışma hayatı ve çalışma hayatı dışı tüm sosyal politika ile ilintili meseleler, titiz bir cerrah hassasiyeti ile ele alınmak durumundadır.
Böyle olması halinde, Türkiye’nin ikinci yüzyılındaki sosyal politika vizyonunun üçüncü olmazsa olmazı olarak, devleti daim kılan sosyal politikalar tam olarak mümkün olabilecektir. Bu noktada terörün, dış müdahalelerin veya göçmenler ile ilgili sorunların, sosyal politika alanındaki etkilerinin (saha çalışmaları ile) çok yönlü irdelenmesi ve çözümlerin hızlıca devreye sokulması, elzemdir. Bu anlamda, sosyal politikaların güçlü olması, devletin de güçlü olması demektir.