Kamu politikaları belirli bir toplumsal talep doğrultusunda ortaya çıkan kamusal sorunların çözümü için yasama, yürütme ve yargı organlarından oluşan resmi otoritelerin nispeten planlı ve amaca dayalı olarak geliştirdikleri eylem biçimleridir. Ulusal ve yerel düzeyde kamu otoriteleri işsizlik, cari açık, terör, çevre kirliliği, göç ve enerji arzı gibi çok sayıda ve farklı niteliklere sahip toplumsal sorunlarla karşı karşıya kalmaktadır. Bu sorunların çözümü için ihtiyaç duyulan kamu politikalarının ulusal düzeyde oluşturulması için bir dizi aktörün birlikte çalışması gerekmektedir. Kamu politikalarının oluşturulmasından sorumlu olan aktörler ve onların politika yapımı sürecindeki rolleri -diğer faktörlerin yanında- devletin üniter veya federal yapıya sahip olmasına, başkanlık veya parlamenter hükümet sistemine dayanmasına bağlı olarak farklılaşmaktadır.
2007 yılında gerçekleştirilen Anayasa değişikliği ile birlikte cumhurbaşkanının doğrudan halk tarafından seçilmesi, 1982 Anayasası gereği geniş yetkilere sahip olan cumhurbaşkanının kamu politikalarının oluşturulmasında da aktif bir oyuncu olarak yer almasının önünü açmıştır. 16 Nisan 2017 tarihinde gerçekleştirilen referandumda kabul edilen Anayasa değişikliği ise Türkiye’de yürütme fonksiyonunda yaşanan sorunların çözümü için uzun süredir tartışılan ve son yıllarda ciddi bir şekilde gündemde olan başkanlık sistemine geçilmesini sağlamıştır. Böylece cumhurbaşkanlığı sistemi olarak adlandırılan yeni hükümet sisteminin temel kodları Anayasa tarafından belirlemiştir.
Anayasa değişiklik paketinde yer alan bazı hükümler halk oylaması sonuçlarının resmi olarak ilan edilmesiyle birlikte yürürlüğe girerken, Cumhurbaşkanlığı sistemine ilişkin temel düzenlemelerin 2019 yılında yapılması öngörülen seçimlerin ardından uygulanması beklenmektedir. Bununla birlikte Cumhurbaşkanlığı sisteminin altyapısını oluşturan yasal düzenlemelerin kısa süre içinde hazırlanması gerekmektedir. 1982 Anayasası’nda yasama ve yürütme organında ortaya çıkan değişime bakıldığında Cumhurbaşkanlığı sisteminde kamu politikalarının oluşturulması ve politika yapıcıların bu süreçteki rollerine ilişkin belirli analizler yapmak mümkündür.
Sistemin Merkezinde Cumhurbaşkanı Olacak
Cumhurbaşkanlığı sistemi TBMM ile birlikte doğrudan halk tarafından seçilen cumhurbaşkanını sistemin merkezine taşımaktadır. Cumhurbaşkanı partisiyle birlikte katılacağı seçim döneminde toplumsal sorunların çözümüne yönelik önceliklerini, stratejilerini ve politikalarını içeren bir programla halkın karşısına çıkacak ve seçilmesi için gerekli oy oranına ulaşmak için diğer adaylarla yarışacaktır. Seçilmiş cumhurbaşkanı yürütme gücünü tek başına kullanacağından düalist yürütmeden kaynaklanan krizler ortadan kalkmış olacaktır. Ayrıca muhtemel koalisyon görüşmeleri ve bu sürecin sonunda uzlaşı olmaması durumunda ortaya çıkacak yeni krizler de bertaraf edilmiş olacaktır. Kısacası cumhurbaşkanı kamu politikalarını oluşturma, izleme ve değerlendirmede başat aktör haline gelecektir.
Parlamenter sistemde yer alan Başbakanlık Kurumu tamamen ortadan kalkarken, Bakanlar Kurulu ise cumhurbaşkanına kamu politikalarının oluşturulmasında yardımcı olan bir organ haline gelmektedir. Dolayısıyla bu iki kurum önceki dönemde kamu politikalarının formüle edilmesi ve uygulanmasındaki etkinliklerini kaybetmektedir. Yeni sistemde bakanlıklar belirlenen politikaların yürütülmesine odaklanan icrai birimlere dönüşmektedir. Bunu destekleyici bir şekilde bakanların büyük ölçüde dışarıdan teknik uzmanlığa göre atanması usulü benimseneceğinden “icracı bakanlık modeli” ortaya çıkacaktır. Elbette sağlık, eğitim, tarım, güvenlik ve dış politika gibi alanlarda üretilecek kamu politikalarının formüle edilmesi, başarılarının izlenmesi, politika sonuçlarının analiz edilmesi ve yeni politika önerilerinin geliştirilmesi için Cumhurbaşkanlığının kurumsal olarak yeniden yapılandırılması ve bu süreçleri destekleyici yeni birimlerin oluşturulması gerekir.
Referandum sonucunda kabul edilen Anayasa değişikliği cumhurbaşkanına kamu politikalarına ilişkin yeni rolünü yerine getirmek üzere bazı imkanlar sunmaktadır. Bunların başında cumhurbaşkanının politika ve programlarını hayata geçirmesinin bir yolu olarak yürütmeye ilişkin konularda -belirli sınırlara ve yargı denetimine tabi olmak koşuluyla- kararname yapma ve kanunların uygulanmasını sağlamak üzere yönetmelik çıkarma yetkisine sahip olması gelmektedir. Cumhurbaşkanına üst düzey kamu yöneticilerini atama yetkisinin verilmiş olması ise kamu politikalarının uygulanmasından sorumlu olan kamu yöneticilerinin performanslarından dolayı -yargı makamları ve TBMM’nin yanında doğrudan cumhurbaşkanına karşı sorumlu olmalarını sağlamaktadır. Böylece bir sonraki seçimlerde aldığı kararlar ve uyguladığı politikalar nedeniyle yine seçmene karşı hesap vermek zorunda olan cumhurbaşkanı üst kademe kamu yöneticilerinin belirlenmesinde liyakat ve uzmanlığı dikkate alarak hareket etmek zorunda kalacaktır. Kanunların yanında cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile kamu tüzel kişiliği kurulabilmesi de cumhurbaşkanına politikalarını hayata geçirmek için gerekli olan kurumsal değişiklikleri ve idari reformları hızlı bir şekilde gerçekleştirebilme olanağı sunmaktadır.
Meclis ve Kamu Kurumlarının Dönüşümü
Kamu politikalarının diğer önemli aktörü olan TBMM de Cumhurbaşkanlığı sisteminde dönüşüme uğramaktadır. Anayasa değişikliği sonucunda ortaya çıkan yeni sistem açısından düşünüldüğünde parlamentonun kamu politikalarının oluşturulmasında daha aktif bir role sahip olacağı söylenebilir. Nitekim meclis bir yandan kamu politikalarının hayata geçirilmesinin en önemli aşaması olan politika formülasyonuna odaklanırken diğer yandan cumhurbaşkanı ve üst yöneticilerin politikaların yürütülmesinden doğan sorumluluğunu görüşüp karara bağlayabilecektir. Mecliste bulunan siyasi partiler kanun yapımı yoluyla kamu politikalarını doğrudan formüle etme gücüne sahiptir. Ayrıca Meclis tarafından çıkarılacak yasalar, hukuken cumhurbaşkanlığı kararnameleri üzerinde yer alacağından cumhurbaşkanının politika yapma iradesini de kısıtlayabilecektir. Kamu politikalarını dizayn etmenin en belirgin yolu kanun yapma olduğundan, bu durum TBMM’nin güçlenmesini sağlayacaktır.
Öte yandan yeni sistemde Meclis eski parlamenter düzende var olan meclis araştırması, genel görüşme ve yazılı soru araçlarının yanında farklı bir şekilde düzenlenen soruşturma yöntemini de kullanabilir. Bu bağlamda Anayasa’nın 105. maddesinde cumhurbaşkanının cezai sorumluluğu, cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanların ise görevleriyle ilgili işledikleri suçlara ilişkin sorumlulukları kapsamlı bir şekilde düzenlenmiştir.
TBMM ayrıca Sayıştay eliyle Cumhurbaşkanlığı ve bakanlıklar başta olmak üzere kamu kaynağı kullanan kurum ve kuruluşlar üzerinde hukuki ve mali denetimini devam ettirmektedir. Bunun yanında çerçevesi yeniden tanımlanmak şartıyla Sayıştay kamu kurum ve kuruluşlarının politika hedeflerini yerine getirme düzeylerini yani performanslarını da değerlendirerek ilgili kurumlara raporlayabilir. Fakat belirtmek gerekir ki TBMM’nin politika formülasyonu ve başarı değerlendirmesi konularında yeni rollerini yerine getirebilmesi için ciddi bir yeniden yapılanma sürecine girmesi gerekir. Meclisin kanun yapma yoluyla kamu politikalarını formüle etmesinde, politikaların performansının izlenmesi ve denetlenmesinde milletvekillerini destekleyici yeni birimlerin kurulması, uzmanlıkların oluşturulması, politika alanlarında uzman ve danışmanların istihdam edilmesi ve kanun yapma süreçlerinin yeniden tanımlanmasına ihtiyaç bulunmaktadır. Bu doğrultuda hem Meclis İçtüzüğü’nde değişiklikler yapılması hem de TBMM bünyesinde kurumsal reorganizasyonun yaşanması beklenebilir.